4.3 Stjórnvöld og einkageirinn
4.3 Stjórnvöld og einkageirinn
Námsmarkmið
Í lok þessa kaflahluta áttu að geta:
Við bestu aðstæður vinna sveitarstjórnir, fylkisstjórnir og alríkisstjórnin saman og eiga jafnframt samstarf við fyrirtæki í einkageiranum. Markmiðið er að ná sanngjörnu og skynsamlegu jafnvægi milli hlutverka þeirra í réttlátu samfélagi. Einn aðili leysir sjaldan vandann upp á eigin spýtur. Oftast þarf samstarf fylkis og alríkis eða stjórnvalda og atvinnulífs til að hafa veruleg áhrif á samfélagslega eða efnahagslega áskorun. Að mati alþjóðlega ráðgjafar- og endurskoðunarfyrirtækisins Deloitte getur slíkt samstarf skilað miklum árangri. 50
Alríkislögin Clean Air Act frá 1970 veita Umhverfisverndarstofnun Bandaríkjanna (EPA) vald um allt land. Loftmengun virðir hins vegar engin landamæri og fylkisstjórnir gegna því einnig mikilvægu hlutverki við að framfylgja umhverfisviðmiðum. Um helmingur fylkjanna heimilar stórborgum að reka eigin eftirlitskerfi með loftgæðum. Orðin „Hugsum hnattrænt, bregðumst við heima fyrir“ lýsa vel kjarna opinberrar reglusetningar loftgæða. Kalifornía hefur áratugum saman rekið loftgæðaáætlun sem uppfyllir ekki aðeins kröfur alríkisins heldur gengur lengra með sérreglum fylkisins, svo sem strangari viðmiðum um útblástur bifreiða.
Í maí 2017 tilkynntu umhverfis- og náttúruauðlindadeild bandaríska dómsmálaráðuneytisins, EPA og Texas Commission on Environmental Quality að sátt hefði náðst við orkufyrirtækið Vopak í Houston vegna brota á reglum um loftgæði. 51 Stofnanir alríkis og fylkis höfðu höfðað mál gegn Vopak vegna þess að fyrirtækið hefði ekki uppfyllt kröfur Clean Air Act um meðferð búnaðar í skólphreinsistöð sinni. Af því hefði hlotist óhófleg losun hættulegra loftmengunarefna og rokgjarnra lífrænna efnasambanda á svæði þar sem styrkur ósons við yfirborð jarðar fór þegar yfir viðmiðunarmörk. Samkvæmt sáttinni á fyrirtækið, með verulegum tilkostnaði, að „setja upp fullkominn mengunarvarnabúnað við skólphreinsikerfið og nota innrauðar myndavélar“ til að greina ósýnilega loftmengun frá efnageymum sínum. Vopak á einnig að greiða 2,5 milljónir dala í stjórnvaldssekt. 52
Sjálfbærni og almannahagsmunir
Fyrirtæki hafa í tvær aldir hagnast á nýtingu og sölu náttúruauðlinda Bandaríkjanna. Málamiðlunin í frjálsu en lögbundnu hagkerfi felst í því að heimila áframhaldandi vinnslu auðlindanna gegn því að umhverfið sé verndað. Samkomulagið stuðlar að sjálfbærni til langs tíma með því að vega saman hagsmuni umhverfisins, fylkis- og sveitarstjórna og þeirra sem nýta náttúruauðlindirnar. Samstarf hins opinbera og einkageirans er þó ekki óumdeilt.
Ábyrgir og sjálfbærir viðskiptahættir snúast ekki aðeins um heilbrigt umhverfi heldur einnig um lýðheilsu. Umhverfismengun skaðar heilsu almennings, en hið sama gera ýmsar vörur sem eru hættulegar í eðli sínu, allt frá áfengi og tóbaki til skotvopna og vímuefna. Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin áætlar að áfengi valdi nærri 7 prósentum allra dauðsfalla í heiminum á ári, eða um 3,5 milljónum, en árleg áfengissala á heimsvísu nemur vel yfir einni billjón dala. 55 Spyrja má hvort samfélagið eigi að leyfa fyrirtækjum að markaðssetja og selja vöru sem veldur svo mörgum dauðsföllum og jafn alvarlegum lýðheilsuvanda og hagnast um leið á henni. Sömu spurningar vakna um tóbak, sem skilar fyrirtækjum yfir hálfri billjón dala árlega en Bandaríkjunum hefur reynst erfitt að setja reglur um. Sum fyrirtæki hafa að eigin frumkvæði dregið úr sölu eða notkun skaðlegra vara. Árið 2014 ákvað lyfjaverslunar- og heilbrigðisþjónustufyrirtækið CVS að hætta sölu tóbaksvara vegna þess að hún samræmdist ekki hlutverki fyrirtækisins. 56
Fá mál vekja jafnmikla opinbera umræðu og skotvopn, en ljóst er að skotvopnaofbeldi er alvarlegur lýðheilsuvandi í Bandaríkjunum. Um 35.000 manns deyja þar árlega af völdum skotvopna og 75.000 til viðbótar verða fyrir skotáverkum án þess að látast. Þúsundir fyrirtækja hagnast þó á skotvopnasölu. Árlegar tekjur framleiðenda skotvopna og skotfæra nema nærri 14 milljörðum dala og hagnaður þeirra 1,5 milljörðum dala. Verslanir með skotvopn og skotfæri afla þriggja milljarða dala til viðbótar og hagnast um 500 milljónir dala. 57 Ætti sala skotvopna áfram að sæta tiltölulega litlu eftirliti eða ættu stjórnvöld að setja henni strangari reglur í þágu lýðheilsu? Eftir mannskæða fjöldaskotárás í framhaldsskóla í Parkland í Flórída gripu nokkur fyrirtæki til aðgerða án þess að bíða eftir lagabreytingu. Dick’s Sporting Goods tilkynnti að fyrirtækið myndi hætta sölu hálfsjálfvirkra árásarriffla á borð við AR-15. Kroger, eigandi Fred Meyer-verslananna, gerði hið sama og Walmart tilkynnti að fyrirtækið myndi ekki lengur selja fólki yngra en tuttugu og eins árs skotvopn.
Annar brýnn samfélagsvandi er misnotkun ópíóíða. Árið 2016 létust um sextíu þúsund manns af völdum ofskömmtunar lyfja, nærri tvöfalt fleiri en af völdum skotvopna. Hagnaður af sölu lyfjanna nemur tugum milljarða dala og lyfjaiðnaðurinn ver 100 milljónum dala til hagsmunagæslu gagnvart þinginu í því skyni að koma í veg fyrir strangari reglur. Sum sveitarfélög hafa höfðað mál gegn framleiðendum ópíóíðalyfja. 58 CVS tilkynnti nýlega að fyrirtækið myndi aðeins afgreiða sjö daga skammt af ópíóíðum samkvæmt hverjum lyfseðli. Þótt ópíóíðar séu löglegir og þeim sé oft ávísað með réttmætum hætti við verkjum er ofávísun þeirra stór hluti vandans. 59 Ættu lyfjafyrirtæki í ljósi þessa að mega hagnast á þessum lyfjum? Hvaða siðferðilegu og lagalegu ábyrgð ber heilbrigðisstarfsfólk á vandanum?
Umræða um sjálfbærni beinist með réttu að vernd mannslífa og lýðheilsu en tengist einnig öðru siðferðilegu máli sem mörgum er hugleikið: réttindi dýra. Fyrirtæki hafa tekið eftir kröfum almennings á þessu sviði, eins og grein Fortune frá 2017 um Yoox Net-a-Porter Group sýnir. 60 Net-a-Porter er stór netverslun með tveggja milljarða dala árssölu sem selur vörur frá úrvalsmerkjum á borð við Prada, Gucci og Michael Kors. Könnun meðal viðskiptavina sýndi að mikill meirihluti vildi að fyrirtækið hætti sölu loðfeldsvara. Það bannaði því notkun loðfelds í öllu vöruúrvalinu. Önnur þekkt vörumerki, þar á meðal Armani, Hugo Boss, North Face, Nautica og Timberland, hafa fylgt fordæminu og tekið upp loðfeldalausa stefnu.
Svipuð þróun á sér stað í snyrtivöru- og matvælaiðnaði. Mörg snyrtivörufyrirtæki hafa tekið upp þá stefnu að beita ekki dýratilraunum við prófun vara, allt frá farða til hárspreys. Landbúnaðarráðuneyti Bandaríkjanna greindi nýlega frá því að egg frá lausagönguhænum væru um fjórðungur heildsölumarkaðarins fyrir egg í skurn. 61 Hvers vegna? Svarið felst í sölu og hagnaði, ásamt sjálfbærni. Í könnun Walmart sögðust yfir 75 prósent viðskiptavina smásölurisans líklegri til að versla hjá fyrirtæki sem bætti stefnu sína um velferð dýra. Walmart og stórmarkaðakeðjur á borð við Kroger hafa því tilkynnt að þær muni í áföngum færa sig yfir í kaup á eggjum frá lausagönguhænum. Skyndibitafyrirtækin McDonald’s og Burger King hafa gert hið sama. 62 Upplýstir neytendur eru áhrifamiklir hagsmunaaðilar og kröfur þeirra um tilteknar vörur hvetja oft til slíkra breytinga eða knýja þær beinlínis áfram.
Snúningshurðin milli stjórnvalda og einkageirans
Einkafyrirtæki geta tekið frumkvæði til að bregðast við kröfum almennings og samstarf stjórnvalda getur skilað miklum árangri. Stundum felst lausnin þó í beinu samstarfi fyrirtækis eða heillar atvinnugreinar við stjórnvöld, eins og dæmið um SpaceX sýndi. Þrýstingur á stofnanir alríkis, fylkja og sveitarfélaga um að lækka útgjöld hefur orðið til þess að þær leita í auknum mæli til samstarfs hins opinbera og einkageirans, svonefndra P3s-samstarfsverkefna, við lausn vandamála.
Samband atvinnulífs og stjórnvalda getur stundum orðið of náið. Stjórnendur úr einkageiranum taka þá við störfum hjá opinberum stofnunum og verða eftirlitsaðilar í stað þess að sæta sjálfir eftirliti, en snúa síðar aftur til atvinnulífsins. Þessi hringrás nefnist snúningshurðaráhrif. Margir stjórnendur Goldman Sachs, eins stærsta fjármálaþjónustufyrirtækis heims, hafa til dæmis gegnt háttsettum störfum í ríkisstjórnum forseta bæði demókrata og repúblikana. Þar á meðal var Steven Mnuchin, sem þá gegndi embætti fjármálaráðherra. Sama þróun sést á alþjóðavettvangi. Mario Draghi, þáverandi forseti Seðlabanka Evrópu, hafði áður verið varaformaður og framkvæmdastjóri Goldman Sachs International og Mark Carney, þáverandi seðlabankastjóri Englandsbanka, hafði einnig starfað hjá Goldman Sachs. Þegar svo margir stjórnendur eins stærsta fjárfestingarbanka heims færast milli opinberra starfa og einkageirans líkja sumir gagnrýnendur eftirlitinu við að „láta ref gæta hænsnakofans“. Getur samband stjórnvalda og einkageirans orðið of náið? Leiða snúningshurðaráhrif til slæmrar stefnumótunar?
Ekki væri þó rétt að álykta að fyrirtæki hefði gerst sekt um misferli eingöngu vegna þess að margir stjórnendur þess hefðu fengið opinber störf. Goldman Sachs hefur komið á fót ýmsum verkefnum með siðferðileg markmið. Fyrirtækið hvetur viðskiptavini til að huga að umhverfis- og sjálfbærnimálum og styður græn skuldabréf sem fjármagna verkefni með jákvæðum áhrifum á umhverfi eða loftslag. Stjórnvöld ættu raunar erfitt með að sinna hlutverki sínu ef starfsfólk úr einkageiranum miðlaði þeim ekki af sérþekkingu sinni.
Rannsókn Seðlabanka Kansas City sýnir að reglur og löggjöf á þessu sviði þurfa að finna jafnvægi. Þær mega hvorki fæla hæfa stjórnendur úr einkageiranum frá háttsettum opinberum störfum né draga úr sjálfstæði þeirra sem þiggja slík störf. Kerfi opinberrar þjónustu má hvorki grafa undan „getu eftirlitsstofnana til að finna og halda í framúrskarandi hæfileikafólk“ né „skerða sjálfstæði stefnumótenda stjórnvalda“. 63
Nokkrar tölur sýna umfang vandans. Könnun bandarísku ríkisendurskoðunarinnar frá 2008 meðal fimmtíu stórra verktaka í varnarmálum leiddi í ljós að nærri níutíu þúsund manns sem höfðu yfirgefið varnarmálaráðuneytið á síðustu átta árum störfuðu síðar hjá einkafyrirtækjum sem tóku að sér verkefni fyrir stjórnvöld.64 Lög setja snúningshurðaráhrifunum skorður en flestar takmarkanirnar varða aðeins beina samningsgerð við hið opinbera. Einkafyrirtæki sem vilja afla sér sérþekkingar með ráðningu fyrrverandi starfsfólks alríkisins þurfa að þekkja takmarkanir laga og reglna og viðurlög við brotum gegn þeim.
Ein reglan bannar fyrrverandi háttsettu starfsfólki stjórnvalda að eiga samskipti við eða koma fram fyrir hönd annarra gagnvart fyrri stofnun sinni í því skyni að hafa áhrif á hana. Bannið gildir í eitt ár eftir starfslok en í tvö ár um suma „afar háttsetta“ embættismenn. 65 Brot getur varðað allt að 50.000 dala sekt fyrir hvert tilvik eða tvöfaldri þeirri þóknun sem viðkomandi fékk. Fyrirtæki getur þurft að greiða allt að 500.000 dali fyrir hvert brot eða tvöfalda fjárhæð samningsins. Sá sem brýtur lögin af ásetningi getur jafnframt sætt refsingu, þar á meðal allt að fimm ára fangelsi.
Skömmu eftir embættistöku árið 2009 gaf Obama forseti út tilskipun þess efnis að allir sem skipaðir væru til starfa í stofnunum framkvæmdarvaldsins skyldu undirrita siðferðisheit áður en þeir tækju við. Heitið fól í sér bann við hagsmunagæslu og takmarkanir á ferðum embættismanna og hagsmunavarða milli stjórnkerfis og einkageira. Þeir sem hófu opinbert starf urðu til dæmis að samþykkja að koma ekki „beint og að verulegu leyti“ að máli sem tengdist fyrrverandi vinnuveitanda þeirra eða viðskiptavinum í tvö ár. 66 Takmarkanirnar voru settar með forsetatilskipun en ekki alríkislögum og geta því breyst frá einum forseta til annars. Spurningar um hagsmunaárekstra hafa vaknað vegna starfa þáverandi ríkisstjórnar, enda héldu sumir embættismenn eignarhaldi á einkafyrirtækjum í stað þess að selja þau eða setja í blinda vörslu.
Samband stjórnvalda og atvinnulífs er mikilvægt og sérþekking á tilteknu sviði getur reynst báðum aðilum afar verðmæt. Samstarfið þarf þó að vera gagnsætt og sæta opinberu aðhaldi, eins og Brookings Institution, ein elsta sjálfstæða hugveita heims á sviði opinberrar stefnumótunar, hefur bent á. Í skýrslunni „Amateur Government: When Political Appointees Manage the Federal Bureaucracy“ varar stofnunin við hagsmunaárekstrum. Þeir geta skapast þegar of margir stjórnendur úr atvinnulífinu taka við opinberum störfum, móta stefnu sem er atvinnugreinum þeirra augljóslega í hag og snúa síðan aftur í betur launuð störf í einkageiranum. Kjarni málsins er að finna jafnvægi. 67
Reglusetning stjórnvalda og stjórnarskráin
Undanfarinn áratug hafa margir stjórnmálamenn boðið sig fram undir merkjum minni opinberrar reglusetningar. Að baki stefnunni liggja að minnsta kosti tvö náskyld sjónarmið. Hið fyrra byggist einkum á réttindum fylkjanna og miðar að því að takmarka vald alríkisstjórnarinnar við þau verkefni sem eru sérstaklega talin upp í stjórnarskránni. Sjónarmiðið styðst við tíunda stjórnarskrárviðaukann og þrönga túlkun viðskiptaákvæðisins. Tíundi viðaukinn áskilur fylkjunum allt vald sem stjórnarskráin felur alríkisstjórninni ekki sérstaklega. viðskiptaákvæði veitir alríkisstjórninni hins vegar heimild til að setja reglur um viðskipti milli fylkja.
Síðara sjónarmiðið, sem er hinu skylt, er að „minna sé betra“ á öllum stjórnsýslustigum, hvort sem um fylki eða alríki er að ræða. Fylgjendur þess vilja draga úr umfangi ríkisvalds og reglusetningar á öllum sviðum. Afstaðan tengist frjálshyggju og þeirri hugmynd að umsvif ríkisins eigi að vera sem minnst.
Þessar tvær stefnur mætti kalla minni reglusetningu annars vegar og enga reglusetningu umfram landvarnir hins vegar. Stuðningur við reglusetningu fylkjanna byggist oft á þeirri skoðun í atvinnulífinu að fylkin setji vægari reglur en alríkisstjórnin eða standi nær þeim vanda sem fyrirtæki glíma við og geti því leyst hann betur. Fátt bendir þó ótvírætt til þess að eitt stjórnsýslustig sé skilvirkara en annað. Raunverulega áskorunin er að vega ávinning reglusetningar á móti kostnaði hennar og finna rétt jafnvægi milli of mikilla og of lítilla reglna. Veikar reglur geta gert fyrirtækjum kleift að stytta sér leið. Gildistöku reglna um útblástur bifreiða var til dæmis frestað margsinnis á níunda áratug tuttugustu aldar og fyrstu árum þeirrar tuttugustu og fyrstu. Ríkisstjórn Obama boðaði strangari reglur en ríkisstjórnin sem tók við hugðist fresta gildistöku þeirra. Útblástursreglur bifreiða urðu pólitískt hitamál og breyttust eftir því hvaða flokkur var við völd. Sum fylki brugðust við með eigin löggjöf í stað þess að bíða eftir lausn á sjálfheldu alríkisstjórnarinnar. Samræmd og stöðug framkvæmd reglna til að ná langtímamarkmiði á borð við hreinna loft er æskilegri en síbreytileg viðmið.
Þriðja afstaðan er að ríkisvald sé ekki endilega af hinu illa. Samkvæmt slíku alríkissinnuðu sjónarmiði getur miðstýrt ríkisvald veitt borgurunum margvíslegan ávinning. Í Federalist-greinunum lagði Alexander Hamilton til dæmis áherslu á að velviljað miðstýrt ríkisvald væri ekki óvinur frelsisins heldur besta leiðin til að tryggja réttindin sem stjórnarskráin veitti. Hann og fleiri bentu einnig á kosti alríkisstjórnar umfram fylkisstjórnir. Stórt lýðveldi á borð við Bandaríkin hefði fleiri kjósendur og stærri hóp hæfra leiðtoga. Auk þess mætti jafna betur ólíka hagsmuni fylkja og landshluta með reglum alríkisins.
Það ræðst meðal annars af afstöðu ríkisstjórnar til þessara sjónarmiða hvort hún hallast að meiri eða minni reglusetningu og hvernig hún bregst við öflugri hagsmunagæslu atvinnugreina sem vilja losna undan reglum sem þær telja íþyngjandi. Afleiðingarnar fyrir umhverfi og lýðheilsu geta orðið hörmulegar.
Spurningar um reglusetningu og pólitísk áhrif urðu enn viðkvæmari eftir dóminn í málinu Citizens United v. Federal Election Commission (2010). 71 Í Citizens United komst hæstiréttur Bandaríkjanna að þeirri niðurstöðu, með fimm atkvæðum gegn fjórum, að lög sem bönnuðu hlutafélögum að nota almennt sjóðsfé til pólitískra auglýsinga brytu gegn ákvæði fyrsta stjórnarskrárviðaukans um tjáningarfrelsi. Stjórnvöld mega með öðrum orðum ekki hindra hlutafélög í að verja fé til stuðnings við eða andstöðu gegn frambjóðendum í kosningum. Með dóminum ógilti hæstiréttur fjölmörg lög sem höfðu átt að bæta reglur um fjármögnun kosningabaráttu. Margir álitsgjafar telja að dómurinn hafi rutt brautina fyrir ótakmörkuð útgjöld sérhagsmunahópa í bandarískum kosningum.
Hvaða þýðingu hefur Citizens United fyrir fyrirtæki? Þau geta nú reynt að sannfæra kjósendur með ótakmörkuðum útgjöldum til pólitískra auglýsinga, hvort sem er á samfélagsmiðlum eða í hefðbundnum prent- og ljósvakamiðlum. Fyrirtæki sem eru andvíg opinberri reglusetningu geta varið ótakmörkuðu fé til að stuðla að kjöri frambjóðenda sem vilja fækka reglum og þannig aukið þrýsting á þingið um afreglun. Margir telja að gríðarlegt fjármagn í bandarískum stjórnmálum ýti undir flokkadrætti sem lama oft löggjafarvaldið og veiti fjársterkum aðilum óeðlileg áhrif á framkvæmdarvaldið.
Öldungadeildarþingmaðurinn Paul Sarbanes (D-MD), einn flutningsmanna Sarbanes-Oxley-laganna (SOX) um stjórnarhætti fyrirtækja, vill setja fjárhagsleg mörk á hagsmunasamtök fyrirtækja og stjórnmálaaðgerðanefndir. Nokkur slík samtök og nefndir leitast við að fá gildandi reglur á borð við SOX felldar úr gildi, en lögin taka hart á viðskiptasvikum. Sarbanes-Oxley-lögin voru samþykkt árið 2002 í kjölfar mjög umtalaðra fyrirtækjasvika sem felldu meðal annars Enron og WorldCom. Þau krefjast gagnsæis í skýrslugjöf á sviðum allt frá fjármálum og reikningshaldi til starfsemi aðfangakeðja. Lögin staðfesta í meginatriðum að það sé bæði siðferðilega rangt og ólöglegt að blekkja hluthafa, lánardrottna og almenning.
Sarbanes-Oxley-lögin gilda um hlutafélög sem skráð eru á markað og bandaríska verðbréfaeftirlitið (SEC) framfylgir þeim. Þau taka til ýmissa þátta, meðal annars sjálfstæðis stjórna fyrirtækja og utanaðkomandi löggiltra endurskoðunarfyrirtækja sem fara yfir reikninga þeirra. Lögin gera forstjóra og fjármálastjóra persónulega ábyrga fyrir villum sem koma fram við árlega endurskoðun og torvelda þannig að bókhaldið sé „fegrað“. Þau banna jafnframt að fyrirtæki láni stjórnendum sínum fé og vernda uppljóstrara.
Sumir gagnrýnendur töldu að kostnaður við að fylgja SOX yrði of mikill. Eftir meira en áratug af framkvæmd laganna telja þó flestir að Sarbanes-Oxley-lögin hafi verið og séu enn nauðsynlegt skref í reglusetningu. Þau hafa átt verulegan þátt í að hamla siðlausri háttsemi á borð við þá sem leiddi til Enron-svikanna. Þótt SOX gildi formlega aðeins um hlutafélög sem skráð eru á markað taka mörg einkafyrirtæki einnig upp innra eftirlit og gagnsæi að fyrirmynd laganna. Hið sama gera skipulagsheildir án hagnaðarsjónarmiða, svo sem háskólar og sjúkrahús.