1818 Hagfræði hins opinbera

18.1 Kjörsókn og kostnaður kosninga

Námsmarkmið

Að loknum þessum kafla átt þú að geta:

Útskýrt hagfræðilega þýðingu skynsamlegrar vanþekkingar
Metið áhrif útgjalda til kosningabaráttu

Gögn bandarísku manntalsskrifstofunnar sem kennslubókin styðst við sýna að um 55–65% bandarískra ríkisborgara á kosningaaldri tóku þátt í forsetakosningum á þeim áratugum sem þar eru skoðaðir. Kjörsókn var yfirleitt minni í þingkosningum án samhliða forsetakosninga og í sveitarstjórnarkosningum, oft undir helmingi kosningarbærra. Í landskosningum í Þýskalandi, á Spáni og í Frakklandi var hún hins vegar oft um 75–80% frá níunda áratug 20. aldar, en samt langt frá 100%. Bókin nefnir Ástralíu, Belgíu, Ítalíu, Grikkland, Tyrkland, Singapúr og mörg ríki Rómönsku Ameríku sem dæmi um lönd sem hafa haft einhvers konar kosningaskyldu. Við stofnun Bandaríkjanna gilti slík skylda einnig í Virginíu, Maryland, Delaware og Georgíu. Kosningaskylda getur aukið þátttöku, en tryggir hvorki að kjósendur séu vel upplýstir né að atkvæði þeirra séu vandlega ígrunduð. Í Bandaríkjunum og mörgum öðrum ríkjum hefur kosningarétturinn jafnframt falið í sér frelsi til að kjósa ekki.

Hvers vegna situr fólk hjá? Sumir láta sig úrslitin litlu varða, aðrir þekkja frambjóðendur illa eða telja ólíklegt að eigið atkvæði breyti úrslitum eða lífskjörum þeirra. Þessar ástæður geta tengst: sá sem telur atkvæði sitt áhrifalaust hefur minni hvata til að verja tíma í að kynna sér kosningarnar. Hagfræðingar lýsa þessu stundum með líkani nytjahámörkunar. Í fjölmennum kosningum eru líkurnar á að eitt atkvæði ráði úrslitum yfirleitt afar litlar, þótt það geti gerst í mjög fámennum kosningum. Kenningin um skynsamlega vanþekkingu segir því að einstaklingur geti kosið að afla sér ekki ítarlegra upplýsinga þegar tíma- og fyrirhafnarkostnaðurinn virðist meiri en væntur einkalegur ávinningur. Þetta er lýsing á hvötum í líkani, ekki fullyrðing um að hjáseta sé alltaf skynsamleg: fólk getur einnig metið borgaralega skyldu, þátttökuna sjálfa eða sameiginleg áhrif margra atkvæða til ávinnings.

Anthony Downs setti vandann fram í ritinu An Economic Theory of Democracy frá 1957. Þar benti hann á að þegar eitt atkvæði hefur nær enga möguleika á að ráða úrslitum geti einstaklingur talið tímafrekara að afla sér og vinna úr stjórnmálaupplýsingum en einkalegur ávinningur gefur tilefni til. B. F. Skinner orðaði sömu hugmynd með beittum hætti í skáldsögunni Walden Two frá 1948: líkurnar á að eitt atkvæði réði landskosningum væru minni en ýmis hversdagsleg áhætta sem fylgdi því að mæta á kjörstað. Dæmin skýra hvata einstaklingsins í líkaninu; næsta skýringarbox fjallar um annan kostnaðarþátt kosninga, útgjöld til kosningabaráttu.

Skýrum málið

Hvenær verða útgjöld til kosningabaráttu of mikil?

Áætlað var að samanlögð útgjöld vegna forsetakosninga, þingkosninga og kosninga til fylkis- og sveitarstjórna í Bandaríkjunum árið 2020 hefðu numið 14,4 milljörðum Bandaríkjadala, meira en tvöfaldri fjárhæðinni árið 2016. Féð fór meðal annars í auglýsingar, fjáröflun, ferðalög og starfsfólk. Áhyggjur af svo mikilli fjáröflun snúast ekki aðeins um heildarfjárhæðina, heldur einnig um tíma stjórnmálafólks, aðgang stórra fjármögnunaraðila og hættu á óhóflegum áhrifum sérhagsmuna. Meðal umbótahugmynda eru útgjaldamörk sem tengjast opinberri fjármögnun og endurgjaldslausum útsendingartíma.

Hægt er að setja 14,4 milljarða Bandaríkjadala í samhengi við stærð hagkerfisins. Verg landsframleiðsla Bandaríkjanna var tæplega 21 billjón dala árið 2020, svo kosningaútgjöldin námu um 0,069% af henni. Heildarútgjöld alríkis- og fylkisstjórna voru um 8,8 billjónir dala sama ár; kosningaútgjöldin námu því um 0,164% af þeirri fjárhæð. Þessi hlutföll sýna að útgjöldin voru lítil miðað við stærð hagkerfisins og opinbera geirans. Þau svara þó ekki ein og sér þeirri lýðræðislegu spurningu hvort fjármagnið dreifist jafnt, hverjir fá aðgang að frambjóðendum eða hvort framlög og sjálfstæð útgjöld hafi áhrif á stefnumótun. Mat á því hvort útgjöld séu „of mikil“ ræðst því bæði af fjárhæð og reglum um gagnsæi, samkeppni og áhrif.

Hæstiréttur Bandaríkjanna hefur sett heimildum stjórnvalda til að takmarka kosningaútgjöld stjórnarskrárleg mörk. Í málinu Buckley v. Valeo árið 1976 greindi rétturinn á milli framlaga til frambjóðenda og útgjalda til pólitískrar tjáningar. Hann féllst almennt á framlagsmörk sem leið til að vinna gegn spillingu eða ásýnd hennar, en ógilti almenn útgjaldamörk vegna verndar tjáningarfrelsis samkvæmt fyrsta viðauka stjórnarskrárinnar. Stjórnvöld geta boðið frambjóðendum opinbera fjármögnun gegn því að þeir samþykki útgjaldamörk af fúsum og frjálsum vilja. Nákvæm lögfræðileg niðurstaða er því ekki sú að öll takmörkun fjármagns sé bönnuð, heldur að mismunandi reglur sæti mismunandi stjórnarskrárlegu mati.

Árið 2002 samþykkti Bandaríkjaþing Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA), lög sem meðal annars hertu upplýsingaskyldu um fjármögnun og settu reglur um tilteknar kosningaauglýsingar. Deilan um heimild stjórnvalda til að takmarka slíkt efni náði Hæstarétti í málinu Citizens United v. Federal Election Commission. Í dómi árið 2010, sem féll með fimm atkvæðum gegn fjórum, taldi rétturinn að stjórnvöld mættu ekki banna fyrirtækjum og stéttarfélögum að fjármagna sjálfstæða pólitíska tjáningu. Dómurinn afnam ekki mörk á beinum framlögum til frambjóðenda. Hann rýmkaði hins vegar svigrúm til sjálfstæðra útgjalda og varð ásamt síðari dómaframkvæmd mikilvæg forsenda aukinna útgjalda óháðra stjórnmálanefnda. Aðgreining framlaga, útgjalda frambjóðenda og sjálfstæðra útgjalda er því lykilatriði þegar áhrif kosningafjármagns eru metin.

Hvað einkennir þá sem mæta á kjörstað? Bandarískar rannsóknir sem vísað er til í kaflanum sýna fylgni milli kjörsóknar og ýmissa þátta sem tengjast félagslegri festu og úrræðum. Kjörsókn mælist til dæmis oft meiri meðal fólks í hjónabandi, fólks í starfi, þeirra sem hafa búið lengi í sama hverfi og þeirra sem þekkja nágranna sína. Hún mælist einnig gjarnan meiri meðal tekju- og menntahærri hópa. Þetta eru tölfræðileg tengsl, ekki sönnun þess að hjúskaparstaða, starf eða menntun valdi þátttökunni; aldur, aðgengi, reglur um skráningu og aðrir þættir geta skipt máli. Ef hópar taka ójafnt þátt geta stjórnmálaflokkar engu að síður haft sterkari hvata til að bregðast við hagsmunum þeirra sem kjósa reglulega. Ójöfn kjörsókn getur þannig skekkt hvaða þarfir fá athygli, jafnvel þótt ekki sé hægt að álykta af henni einni hvaða stefnu einstakir kjósendur styðja.

Ýmsar leiðir hafa verið lagðar til að auka kjörsókn í Bandaríkjunum. Þar má nefna einfaldari skráningu, lengri opnun kjörstaða, snemmkosningu auk kosninga um helgar. Slíkar breytingar geta lækkað tíma- og aðgengiskostnað. Þær tryggja þó ekki einar og sér varanlega aukningu kjörsóknar, enda krefjast upplýsingaöflun og þátttaka enn tíma og fyrirhafnar. Lágt eða ójafnt þátttökuhlutfall þýðir ekki sjálfkrafa að kjörnir fulltrúar hafi ekkert umboð. Það eykur þó hættuna á að stefnumótun endurspegli frekar hagsmuni reglulegra kjósenda en hinna sem mæta sjaldnar. Bandarísk fylki hafa einnig deilt um reglur um snemmkosningu, aðstoð við skráningu, skilríki með ljósmynd auk sönnunar ríkisborgararéttar. Stuðningsfólk vísar til öryggis auk trausts á kosningum. Gagnrýnendur, meðal annars American Civil Liberties Union (ACLU), bandarísku borgararéttindasamtökin, telja að sumar reglurnar leggi óþarfa hindranir í veg kjósenda. Hagfræðilega álitaefnið er hvernig vega eigi saman stjórnsýsluöryggi, aðgengi og kostnað sem reglurnar leggja á ólíka hópa.