18.2 Stjórnmál sérhagsmuna

18.2 Stjórnmál sérhagsmuna

Sérhagsmunahópur er tiltölulega fámennur en vel skipulagður hópur sem einbeitir sér að ákveðnu máli. Slíkur hópur getur haft áhrif á stefnu þótt hún hámarki ekki heildarávinning samfélagsins. Hugsum okkur mengunarreglu sem kostar tíu stór fyrirtæki átta milljónir Bandaríkjadala hvert, samtals 80 milljónir. Ef hver 340 milljóna íbúa fær að meðaltali tíu dala ávinning nemur samfélagslegur heildarávinningur um 3,4 milljörðum dala. Reglan stenst þá einfalt kostnaðar- og ábatamat. Hvert fyrirtæki hefur samt átta milljóna dala hvata til að berjast gegn henni, en hver íbúi aðeins tíu dala einkalegan hvata til að styðja hana. Skipulagsstyrkur getur því ráðist fremur af samþjöppun hagsmuna en heildarstærð þeirra.

Í upphafi fyrsta áratugar 21. aldar áttu um 40 milljónir Bandaríkjamanna rétt á Medicare, opinberu sjúkratryggingakerfi einkum fyrir fólk 65 ára og eldra. Eldri kjósendur geta myndað áhrifamikinn kosningahóp, en þeir eru ekki einsleitur sérhagsmunahópur í öllum málum. Í forsetakosningunum 2020 greiddu 76% fólks á aldrinum 65–74 ára atkvæði, samanborið við 51% fólks á aldrinum 18–24 ára samkvæmt bandarísku manntalsskrifstofunni. Munurinn sýnir hvernig þátttaka getur aukið pólitíska athygli, án þess að sanna einn sameiginlegan vilja allra í aldurshópnum.

Árið 2003 samþykkti Bandaríkjaþing Medicare Part D, lyfjatryggingu sem tók gildi 2006. Alríkiskostnaður var um 40 milljarðar Bandaríkjadala fyrsta árið. Á þeim tíma stóðu um 40 milljónir manna án sjúkratrygginga. AARP (samtök um hagsmuni eldra fólks) hafði mikið fjármagn, en ótryggðir áttu ekki sambærileg sameiginleg samtök. Sá skipulagsmunur kann að skýra hluta af ólíkum pólitískum þrýstingi; hann sannar ekki einn orsakaþátt.

Við samþykkt Affordable Care Act (ACA) árið 2010 beittu tryggingafélög, lyfjafyrirtæki, verkalýðsfélög og samfélagssamtök sér fyrir ólíkum niðurstöðum. Verkalýðs- og samfélagssamtök fjármögnuðu meðal annars Health Care for America Now (HCAN) til mótvægis við hagsmunagæslu fyrirtækja. Samtökin vörðu um 60 milljónum Bandaríkjadala og studdu löggjöfina, sem setti nýjar reglur um sjúkratryggingar og gerði flestum einstaklingum skylt að vera tryggðir frá 2014. Ekki er hægt að einangra áhrif eins hóps frá öðrum orsökum samþykktarinnar, en dæmið sýnir að fleiri en fyrirtæki geta sameinað fjármagn til hagsmunagæslu. Reiknidæmið hér á eftir skýrir hvata að baki slíkri samhæfingu.

Sérhagsmunahópur getur myndað náið samband við stjórnmálaflokk. Áhrif hans aukast þá eða minnka eftir því hvort flokkurinn er við völd, og of náið samband getur jafnframt skapað pólitískan kostnað. Í jöfnum kosningum getur áður vanfulltrúaður hópur fengið aukna athygli ef stuðningur hans kann að ráða úrslitum. Flokkaskipti og samkeppni hagsmuna skapa því bæði tækifæri til áhrifa og mótvægi við þau. Þetta mótvægi er þó ekki sjálfvirkt; það ræðst meðal annars af þátttöku, gagnsæi og aðgangi ólíkra hópa.

Auðþekktir sigurvegarar, óþekktir taparar

Sumar hagstjórnaraðgerðir veita sýnilegum, auðafmörkuðum hópi ávinning en dreifa kostnaði á fjölda fólks sem erfitt er að bera kennsl á. Lýðræðislegt kerfi getur þá hallast að sýnilegu hagsmununum, ekki endilega vegna þess að þeir séu samfélagslega mikilvægari heldur vegna þess að auðveldara er að skipuleggja þá og rekja áhrif stefnunnar á þá.

Húsaleiguþak virðist til dæmis veita núverandi leigjendum sýnilegan ávinning og leggja kostnað á leigusala. Ef framboð leiguhúsnæðis minnkar bera verðandi leigjendur einnig kostnað, en þeir birtast ekki sem skýr hópur í gögnum eða umræðu. Dæmið segir ekki að allar verðstýringar hafi sömu áhrif; niðurstaðan ræðst af hönnun, markaðsaðstæðum og viðbrögðum framboðs.

Innflutningshömlur gera innlenda framleiðendur og starfsfólk þeirra að sýnilegum ávinningshöfum. Neytendur sem greiða hærra verð eða missa aðgang að innfluttum vörum eru mun dreifðari hópur. Kostnaður hvers þeirra getur verið lítill þótt heildarkostnaðurinn sé mikill, sem dregur úr hvata til sameiginlegrar andstöðu.

Sértækar skattaívilnanir og útgjaldaáætlanir hafa einnig auðþekkjanlega ávinningshafa en dreifa kostnaði á aðra. Sérhagsmunir myndast því frekar þar sem hópur og ávinningur eru skýrt afmörkuð. Sumir þeirra sem greiða kostnaðinn vita jafnvel ekki af honum, sem gerir skipulagða mótstöðu enn erfiðari.

Kjördæmapot og gagnkvæmur atkvæðastuðningur

Kjörnir fulltrúar hafa hvata til að beina opinberu fé í eigið fylki eða kjördæmi, þar sem kjósendur sjá ávinninginn skýrt. Við samningagerð um frumvörp geta þeir því krafist kjördæmapots, það er útgjalda sem gagnast fyrst og fremst einu kjördæmi. Ávinningurinn er staðbundinn og sýnilegur en kostnaðurinn dreifist á skattgreiðendur um landið. Ekki eru öll staðbundin verkefni sóun; álitaefnið er hvort samfélagslegur ávinningur réttlæti kostnaðinn og hvort verkefnið hefði staðist gagnsætt mat án pólitískra skipta.

Hvert kjördæmaverkefni getur verið lítið, en mörg mynda háa heildarfjárhæð. Citizens Against Government Waste gefa út Pig Book. Samtökin flokka meðal annars útgjöld sem einn þingmaður óskaði eftir, hlutu ekki opinbera umfjöllun eða þjónuðu fyrst og fremst staðbundnum tilgangi. Flokkunin er mat samtakanna og getur verið umdeild. Fyrir fjárlagaárið 2021 töldu þau 285 eyrnamerkta liði að verðmæti 16,8 milljarða Bandaríkjadala. Árið 2017 voru liðirnir 163 og kostuðu 6,8 milljarða. Fjöldinn jókst því um tæp 75%; kostnaðurinn um 147%. Tölurnar lýsa mælikvarða skýrslunnar á þessu tímabili, ekki óumdeildri eða núverandi heild allra staðbundinna útgjalda.

Gagnkvæmur atkvæðastuðningur felst í því að þingmenn styðja pakka óskyldra tillagna sem hver þeirra metur mikils. Einn þingmaður fengi ef til vill ekki samþykki fyrir brú eða sjúkrahúsi í eigin kjördæmi, en meirihluti getur samþykkt pakka með verkefni fyrir hvert þátttökukjördæmi. Slík viðskipti með stuðning geta ýtt undir kjördæmapot og of mikil heildarútgjöld. Þau geta þó einnig gert meirihluta kleift að samþykkja verkefni sem hafa mikinn staðbundinn ávinning en fengju annars ekki atkvæði þingmanna utan svæðisins. Velferðaráhrifin ráðast því af gæðum verkefnanna og heildarkostnaði pakkans.

Dreifing bandarískra herstöðva og vopnaáætlana um mörg kjördæmi sýnir þessa hvata. Þegar störf og samningar tengjast fjölda kjördæma fær stærri hópur þingmanna staðbundna ástæðu til að styðja heildarútgjöld til varnarmála. Dreifingin getur átt sér aðrar skýringar, en hún getur jafnframt byggt pólitískt bandalag um áframhaldandi fjármögnun.