12.3 Hagræn stjórntæki í umhverfismálum

12.3 Hagræn stjórntæki í umhverfismálum

Hagræn stjórntæki í umhverfismálum skapa fjárhagslega hvata og veita fyrirtækjum svigrúm til að velja hvernig þau draga úr mengun. Þrír meginflokkar þeirra eru mengunargjöld, framseljanlegar losunarheimildir og skýrt skilgreind eignarréttindi. Öll bregðast þau við annmörkum reglusetningar með boðum og bönnum, en með ólíkum hætti.

Mengunargjöld

Mengunargjald er lagt á fyrirtæki eftir því hve mikla mengun það losar. Gjaldið hvetur hagnaðarhámarkandi fyrirtæki til að draga úr losun svo lengi sem jaðarkostnaður mengunarvarna er lægri en gjaldið sem annars þyrfti að greiða.

Tökum sem dæmi lítið fyrirtæki sem losar 50 pund af svifryki, svo sem sóti, út í andrúmsloftið á ári. Svifrykið veldur öndunarfærasjúkdómum og leggur þannig kostnað á einstaklinga og önnur fyrirtæki.

Gerum nú ráð fyrir að fyrirtækið greiði 1.000 dala mengunargjald fyrir hver tíu pund svifryks sem það losar. Það velur á milli þess að greiða gjaldið og þess að bera kostnaðinn af því að draga úr losun. Fyrstu tíu pundin kosta 300 dali að koma í veg fyrir, næstu tíu pund 500 dali og þriðju tíu pundin 900 dali. Í öllum þremur tilvikum er ódýrara að draga úr losun en að greiða 1.000 dala gjaldið. Fjórðu tíu pundin kosta hins vegar 1.500 dali að koma í veg fyrir, svo fyrirtækið greiðir gjaldið fyrir þá losun. Það dregur því úr losun um 30 pund en hefur engan hvata til frekari samdráttar við þetta gjald.

Mengunargjald hvetur fyrirtæki til að finna ódýrustu leiðirnar til að draga úr losun. Fyrirtæki sem geta minnkað mengun með litlum kostnaði gera það og lækka gjaldgreiðslur sínar, en önnur greiða gjaldið þegar mengunarvarnir eru dýrari. Ef gjaldið nær til allra uppspretta mengunar skapast síður sérmeðferð eða glufur fyrir framleiðendur með sterk pólitísk tengsl.

Tvær ólíkar leiðir til að innheimta sorphirðugjöld sýna hvernig mengunargjald getur virkað á heimilisstigi. Fast gjald er óháð sorpmagni, en magnþrepaskipt gjald hækkar eftir því sem heimili skilar meira sorpi og getur verið lægra eða ekkert fyrir endurvinnsluefni. Árið 2006 hafði Umhverfisverndarstofnun Bandaríkjanna (EPA) skráð yfir 7.000 sveitarfélög með kerfi þar sem greitt var eftir sorpmagni. Fjárhagslegur hvati til að minnka sorp og auka endurvinnslu breytir hegðun heimila.

Ýmis umhverfisgjöld virka í reynd eins og mengunargjöld þótt þau beri annað heiti. Alríkisstjórnin og mörg fylki Bandaríkjanna leggja til dæmis skatt á bensín. Líta má á hann bæði sem gjald vegna loftmengunar frá bifreiðum og tekjustofn til vegaviðhalds. Bensínskattar eru mun hærri í flestum öðrum löndum en í Bandaríkjunum.

Á sama hátt virkar endurgreiðanlegt fimm eða tíu senta skilagjald á dósir og flöskur í þeim tíu fylkjum sem beita slíku kerfi. Endurgreiðslan hvetur fólk til að skila umbúðum í stað þess að fleygja þeim eða skilja þær eftir á víðavangi. Mengunargjöld geta því dregið úr mengun á sveigjanlegri og hagkvæmari hátt en reglusetning með boðum og bönnum.

Framseljanlegar losunarheimildir

Þegar sveitar- eða fylkisstjórn kemur á kerfi framseljanlegra losunarheimilda, til dæmis viðskiptakerfi með losunarþaki, ákveður hún fyrst leyfilega heildarlosun í samræmi við landsbundin losunarviðmið. Síðan úthlutar hún eða selur fyrirtækjunum heimildir sem samanlagt samsvara þessu hámarki.

Gerum jafnframt ráð fyrir tveimur eiginleikum kerfisins. Í fyrsta lagi dregst leyfileg heildarlosun saman með tímanum: heimild sem leyfir tíu einingar eitt árið gæti leyft níu næsta ár og átta þar næsta. Í öðru lagi eru heimildirnar framseljanlegar, þannig að fyrirtæki geta keypt þær og selt.

Heildarlosun minnkar samkvæmt fyrir fram ákveðnu þaki, en viðskipti með heimildir ráða því hvaða fyrirtæki draga úr losun og hve mikið. Fyrirtækin sem geta minnkað mengun með lægstum kostnaði gera mest af því.

Bandarísk stjórnvöld beittu framseljanlegum losunarheimildum þegar lögum um hreint loft (Clean Air Act) var breytt árið 1990. Markmiðið var að minnka losun brennisteinsdíoxíðs frá raforkuverum niður í helming af losun ársins 1980 vegna súrs regns, sem skaðar skóga og mannvirki. Alríkisstjórnin úthlutaði raforkuverum heimildum endurgjaldslaust, einkum kolakyntum verum. Leyfilegt losunarmagn samkvæmt heimildunum minnkaði síðan með tímanum.

Skýrt skilgreind eignarréttindi

Skýrt skilgreind og vel varin eignarréttindi geta einnig stuðlað að jafnvægi milli atvinnustarfsemi og mengunar. Ronald Coase (1910–2013), sem hlaut verðlaun Sænska ríkisbankans í hagfræði til minningar um Alfred Nobel árið 1991, setti fram þekkt dæmi um ytri áhrif: Neistar frá eimreið kveikja stundum í akri við járnbrautarteina. Coase spurði hvor aðilinn ætti að bera ábyrgð á tjóninu. Ætti bóndinn að reisa girðingu sem stöðvaði neistana eða járnbrautarfyrirtækið að setja neistavörn á reykháf eimreiðarinnar?

Coase benti á að fyrst þyrfti að skilgreina eignarréttindi skýrt, það er lagalegan eignarrétt sem aðrir mega ekki skerða án bóta. Á bóndinn rétt á því að akurinn verði ekki fyrir tjóni eða á járnbrautarfyrirtækið rétt á að reka lestir á eigin teinum? Sé rétturinn óskýr geta aðilarnir deilt án þess að grípa til aðgerða. Sé lagaleg ábyrgð annars hvors hins vegar skýr leitar sá aðili að ódýrustu leiðinni til að draga úr hættunni. Eignarréttindin ráða þannig hvor greiðir kostnaðinn.

Eignarréttindaleiðin skiptir miklu þegar tegundir í útrýmingarhættu eiga í hlut. Á lista bandarískra stjórnvalda eru um 1.000 plöntu- og dýrategundir og um 90% þeirra lifa á landi í einkaeigu. Vernd tegundanna krefst vandaðrar hvatagreiningar. Þegar slík tegund finnst á einkalandi hafa stjórnvöld oft bannað nýtingu sem gæti raskað búsvæði hennar. Það getur skapað öfugan hvata: Tilkynni landeigandi tegundina getur hann misst möguleikann á að nýta landið. Sögur gengu því um landeigendur sem brugðust við samkvæmt reglunni „skjóta, moka og þegja“. Aðrir felldu tré eða breyttu landi vísvitandi þannig að tegundir í útrýmingarhættu settust síður þar að.

Árangursríkari stefna gæti veitt einkalandeigendum hvata til að vernda tegundir í útrýmingarhættu og viðhalda búsvæðum þeirra. Stjórnvöld gætu til dæmis greitt landeigendum fyrir að skapa eða varðveita hentug búsvæði og takmarka landnotkun. Þegar hafa þarf áhrif á nýtingu gríðarstórra landsvæða í einkaeigu gefa hvatar og sveigjanleiki oft betri raun en einhliða boð og bönn.

Beiting hagrænna stjórntækja í umhverfismálum

Hagræn stjórntæki mynda verkfærakistu og einstök úrræði henta misvel eftir aðstæðum. Framseljanlegar losunarheimildir virka best þegar tiltölulega fáir aðilar hafa ríkan áhuga á viðskiptum, eins og olíuhreinsunarstöðvar með blýlosunarheimildir eða raforkufyrirtæki með heimildir fyrir brennisteinsdíoxíði. Þegar milljónir notenda losa hvert um sig lítið magn, til dæmis frá bifreiðum eða óendurunnum drykkjarumbúðum, eru mengunargjöld yfirleitt hentugri. Einnig má sameina úrræði: líta má á losunarheimildir sem skýrari eignarréttindi og leggja mengunargjald á losun sem engin heimild nær til.